Klimaschutzgesetz

Vom hohen Gericht!

Mit Beschluss des Bundesverfassungsgerichts steht fest: Das Klimaschutzgesetz muss geändert werden. Aber wie? Andreas Kuhlmann zu diversen Ansätzen der Lastenverteilung, verbleibenden Emissionsbudgets und der internationalen Dimension von Klimaschutz.

Ein etwas ausführlicherer Blick auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts

Ich selbst bin Physiker und auch bei der dena insgesamt haben wir keine ausgewiesene Kompetenz für Verfassungsrecht. Aber man muss kein Jurist sein, um zu sehen, dass der aktuelle Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zum Klimaschutzgesetz einen Paradigmenwechsel einleitet und auf die Klimapolitik und die sie gestaltenden Akteure erheblichen Einfluss haben wird. Manche Aspekte in der umfassenden Begründung sind überaus erfreulich, manche aber auch irritierend.

Auf den ersten Blick erscheint es so, als müsste das Klimaschutzgesetz lediglich um ein paar Ziele und Angaben für die Zeit nach 2030 ergänzt werden. Doch liest man die (sehr informative) Entscheidung insgesamt, fallen eine Vielzahl von Punkten auf, die noch für spannende Debatten sorgen werden. In dem beschränkten Rahmen dieses Editorials kann ich nur auf einige eingehen. Wir freuen uns auf Ihre Einschätzungen und Rückmeldungen dazu, denn wir sind sicher, dass das Urteil auch Auswirkungen auf unsere Arbeit haben wird!

Insgesamt bescheinigt das Gericht dem Bundesgesetzgeber sehr wohl, richtige Schritte unternommen und ein durchaus wirksames und zielführendes Gesetz auf den Weg gebracht zu haben. Die per Grundgesetz erforderlichen Schutzpflichten des Staates sieht das Gericht als ausdrücklich erfüllt an. Das geht in der Debatte etwas unter, ist aber angesichts der Größe der Herausforderung ein wichtiger Aspekt. Diejenigen, die das Klimaschutzgesetz geschrieben und die Klimapolitik der vergangenen Jahre zu verantworten haben, dürften dies als Bestätigung sehen. Die Wechselwirkungen mit dem Pariser Klimaabkommen und auch mit dem gesetzlichen Rahmen der Europäischen Union sind überwiegend stimmig.

Klimaneutralität hat Verfassungsrang

Klimapolitik hat Verfassungsrang. Und nicht nur das. Die Richter begründen detailliert und kenntnisreich, dass sogar das Ziel der Klimaneutralität Verfassungsrang hat. Klimaneutralität sei alternativlos, da es einen quasi linearen Zusammenhang zwischen dem anthropogenen Anstieg der CO2-Emissionen und der globalen Erwärmung gibt.

Dass Klimaneutralität vom Grundsatz etwas anderes als Treibhausgas- oder gar schlicht CO2-Neutralität ist, und dass im Klimaschutzgesetz lediglich von Treibhausgasneutralität, nicht aber von Klimaneutralität die Rede ist, wird vom Gericht nicht weiter thematisiert. Wir haben die Unterschiede in der „dena- Analyse: Klimaneutralität – ein Konzept mit weitreichenden Implikationen“ genauer beschrieben. Sie sind erheblich, finden aber in dem Beschluss keine weitere Beachtung.

Das Bundesverfassungsgericht beschreibt an Beispielen, dass quasi jegliche Verhaltens- und Lebensweisen Energie verbrauchen und für die Umstellung all der dazu gehörenden Produktionsprozesse grundlegende Einschränkungen im alltäglichen Verhalten erforderlich seien. Nicht Maßnahmen zur Senkung von Emissionen bedürfen vor diesem Hintergrund einer verfassungsrechtlichen Klärung, sondern eher Regelungen, die CO2-Emissionen überhaupt zulassen.

Die deutsche Nordseeinsel Pellworm liegt unterhalb des Meeresspiegels und ist von zunehmenden Sturmfluten bedroht. Eine dort ansässige Familie gehört zu den Klägern gegen das Klimaschutzgesetz.

Freiheitsrechte und Zeit

Das Bundesverfassungsgericht sieht die Freiheitsrechte junger Menschen bedroht, weil die Last der nach 2030 zu reduzierenden Emissionen möglicherweise derartige Anstrengungen erfordert, dass die Verantwortung in unzulässiger Weise auf die später Verantwortlichen verschoben wird. Die bis zum Jahr 2030 zugelassenen Emissionen hätten bereits Folgen für die in der Zeit danach anstehenden Minderungslasten. Sie bestimmen „rechtlich vorwirkend“ über künftige Grundrechtsrestriktionen mit. Grund dafür seien die weitgehend unumkehrbaren tatsächlichen Auswirkungen der CO2-Emissionen auf die Erdtemperatur.

Das Gericht schreibt: „Klimaschutzmaßnahmen, die gegenwärtig unterbleiben, um Freiheit aktuell zu verschonen, müssen in Zukunft unter möglicherweise noch ungünstigeren Bedingungen ergriffen werden, und würden dann identische Freiheitsbedürfnisse und –rechte weit drastischer beschneiden.“ Bernd Ulrich formuliert das in „DIE ZEIT“ auf den Punkt: „Folgenblinder Freiheitsgebrauch heute reduziert Freiheiten von morgen.“ So nachvollziehbar dieser Gedanke erscheint, für die Gestaltung und Begründung von Maßnahmen der Klimapolitik hat das weitreichende Konsequenzen.

Das Gericht weist darauf hin, dass „technischer Fortschritt“ und die „umfassende Implementierung von Innovationen in nahezu sämtlichen Wirtschaftsabläufen und Praktiken der Lebensführung“ Zeit bedarf. Die intertemporalen Freiheitsrechte haben also nicht nur eine lineare zeitliche Komponente (Chronos), sie hängen auch von den Eigenzeiten des technologischen Fortschritts ab. Das ist eine richtige und durchaus bemerkenswerte Feststellung. Die Freiheitseinschränkungen fallen darum milder aus, je mehr Zeit für eine Umstellung auf CO2-freie Alternativen bleibt, je früher diese initiiert wird und je weiter das allgemeine CO2-Emissionsniveau bereits gesenkt ist.

Nun könnte und müsste man vielleicht sogar diskutieren, ob nicht all die Investitionen und Forschungsaufwände der vergangenen Jahre es zukünftigen Generationen schon einfacher machen, die Klimaziele zu erreichen. Schließlich haben sie dazu geführt, dass Technologien wie Wind- und Sonnenenergie-Anlagen, Batterien, Speicher, Elektromobilität und bald auch Wasserstoff deutlich günstiger zur Verfügung stehen. Auf Basis dieser vielen Vorleistungen und messbaren Fortschritte könnte der Faktor Zeit – zumindest in einigen Handlungsfeldern des Klimaschutzes – eine andere Bewertung erfahren. Die genaue Debatte hierzu werden wir aber wohl an anderer Stelle führen müssen.

Ein (Budget-)Ansatz als Grundlage

Dass die Stabilisierung des Klimasystems auf einem spezifischen Temperaturniveau direkt mit einem globalen CO2-Budget verknüpft wird, das über Annahmen zur Verteilungsgerechtigkeit zwischen den Staaten aufgeteilt werden kann, beschreibt das Gericht schlüssig. Es bezieht sich dabei auf das Pariser Abkommen, auf Arbeiten des IPCC und des Sachverständigenrats für Umweltfragen (SRU). Klimaschutz ohne Budget laufe Gefahr „Klimaschutzpolitik ins Blaue hinein zu betreiben“. Hier aber gibt es ein grundlegendes Problem.

Der SRU kommt in seinem Umweltgutachten 2020 „Pariser Klimaziele erreichen mit dem CO2-Budget“ zu dem Ergebnis: Wolle man eine globale Erwärmung von 1,75° C mit einer Wahrscheinlichkeit von 67 Prozent erreichen, verblieben für Deutschland Restemissionen von 6,7 Gigatonnen. Die an sich zwar plausiblen Berechnungen des SRU stützen sich aber auf eine stark normativ geprägte Annahme: Der Sachverständigenrat geht davon aus, dass die verbleibenden globalen CO2-Emissionen sich quasi Pro-Kopf auf die gesamte Menschheit verteilen. Das aber ist nur einer von mindestens fünf solcher „Fairness“-Ansätze, die gegenwärtig diskutiert und verhandelt werden (siehe „dena- Analyse: Klimaneutralität – ein Konzept mit weitreichenden Implikationen“). Sie alle sind stark normativ geprägt und das Pariser Abkommen gibt keine quantitativen Anhaltspunkte für eine länderspezifische Lastenaufteilung. Seit vielen Jahren hat sich das Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten (Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capacities, CBDR-RC) als Grundprinzip in den internationalen Klimaverhandlungen etabliert; es ist seit 1992 in der UN-Klimarahmenkonvention enthalten. Dabei wird eine gerechte und faire Verteilung von Lasten und Kosten der Minderungsbeiträge angestrebt, welche die unterschiedlichen sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen, die Historie sowie die Kapazitäten der Länder berücksichtigt. Deutschland hat aufgrund seines Entwicklungsstands und seiner Kapazitäten einen überdurchschnittlichen Minderungsbeitrag zu leisten, um den internationalen Erwartungen gerecht zu werden.

Was aber hätte das Bundesverfassungsgericht uns empfohlen, wenn beim SRU ein anderer Ansatz zum Tragen gekommen wäre? Einer zum Beispiel, nachdem das auf diesem Wege errechnete Budget bereits negativ ist? Hier kommt eine gewisse Willkür zum Ausdruck, die zudem mit hohen Unsicherheiten belegt ist, in diesem Jahr wohl sogar noch korrigiert wird und nun aber mit dem Nachdruck des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts möglicherweise Auswirkungen auf die konkrete Gesetzgebung haben wird. Dabei sind die Unsicherheiten bei den an sich plausiblen Rechenschritten des SRU und auch bei den zugrundeliegenden Annahmen des IPCC derart groß, dass man sie eigentlich mit Blick auf das ermittelte Restbudget und dem Aufwand für die daraus abzuleitenden Maßnahmen ins Verhältnis setzen müsste.

Bei manchen Ansätzen zur Verteilung der Lasten, die zum Beispiel die historischen Emissionen Deutschlands berücksichtigen, wäre das nationale Budget schon heute bei null. Andere geben deutlich mehr Spielraum. Hinzu kommt, dass eben genau solche internationalen Ausgleichsmechanismen und die Tätigkeiten mit Blick auf CO2-Senken und Negativemissionen auch Teil des Pariser Abkommen sind und in ihrer vollen Wirkmächtigkeit eben noch nicht ausverhandelt oder entwickelt sind. Insgesamt zeigen die unterschiedlichen normativen Ansätze eine sehr große Spannweite von nationalen Zielkorridoren in Abhängigkeit von den zugrundeliegenden Annahmen zu Fairness und Temperaturziel.

Mit Blick auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts sind das nicht nur akademische Fragen; denn das Gericht stellt fest: „Obwohl die konkrete Quantifizierung des Restbudgets durch den Sachverständigenrat nicht unerhebliche Unsicherheiten enthält, müssen ihm die gesetzlichen Reduktionsmechanismen Rechnung tragen.“

Andere Verteilungsschlüssel, so das Gericht, seien zwar auch denkbar, ebenso wird darauf hingewiesen, dass internationale Anrechnungssysteme oder Negativemissionstechnologien in Betracht kommen. Weil aber „Art. 20a GG auch dazu verpflichtet, das Klimaschutzziel in internationaler Zusammenarbeit zu erfüllen, muss der dafür zu leistende Beitrag in einer Weise bestimmt werden, die wechselseitiges Vertrauen der Vertragspartner in den Realisierungswillen fördert“ – und in Ermangelung anderer Ideen ist es nun der Pro-Kopf-Ansatz des Sachverständigenrats geworden. Wenn dieser nun wirklich das Gewicht bekommen sollte, das man aus dem Beschluss des Gerichts herauslesen kann, wird das den Gesetzgeber vor ganz erhebliche Probleme stellen; denn: „Nach 2030 verbliebe danach von dem vom Sachverständigenrat ermittelten CO2-Restbudget von 6,7 Gigatonnen weniger als 1 Gigatonne.“ Das aber ist extrem wenig.

Wenn man bei Klimaschutz ohne Budget laut Gericht Gefahr laufe „Klimaschutzpolitik ins Blaue hinein zu betreiben“, so kann man doch fragen, ob eine Grundlage quasi ‚aufs Geratewohl‘ die wirklich bessere Alternative ist. Gerade wegen der Bedeutung, die der Budget-Ansatz des Sachverständigenrats für die weiteren „gesetzlichen Reduktionsmechanismen“ zugewiesen bekommt.

Es stellt sich die Frage, ob es nicht besser wäre, dem Gesetzgeber aufzuerlegen, unter Abwägung heutiger und zukünftiger Nutzung der Grundrechte schlichtweg schnellstmöglich Klimaneutralität zu erreichen und dies in periodischen Abständen einer Berichtspflicht und Überprüfung zu unterziehen. Auch dabei müsste man eigentlich berücksichtigen, dass das frühzeitige Erreichen der Klimaneutralität in Deutschland gemäß der EU-Regelungen anderen Ländern wie zum Beispiel Polen beim Klimaschutz schlichtweg mehr Zeit gibt. Es ist eben kompliziert, wenn es gut sein soll.

Das Klimaschutzgesetz muss geändert werden, aber wie?

Zwei Schlussfolgerungen sind offenkundig und ohne Zweifel zu begrüßen. Erstens: Es braucht früher Klarheit über die Ziele nach 2030 als es das Klimaschutzgesetz mit der Jahresvorgabe 2025 vorsieht. Fünf Jahre seien kein ausreichender Zeitraum, dem „Entwicklungsdruck“ und der „Planungssicherheit“ für die entsprechenden Wirtschaftsakteure und für die Gesellschaft als Ganzes gerecht zu werden.

Zweitens: Es braucht ein Verfahren, in das der Bundestag stärker eingebunden ist. Das Gericht erwartet, dass nach 2030 erhebliche Reduktionsanstrengungen erforderlich und die Jahresemissionsmengen daher knapp zu bemessen sein werden – was wiederum „entsprechend gravierende Grundrechtsbeeinträchtigungen“ fordere. Dabei werde erneut „zwischen zeitlich versetzten Freiheitsbedarfen abzuwägen sein.“ Vor diesem Hintergrund ist es vollkommen klar, dass die Rolle des Bundestages gestärkt werden muss. Es reicht nicht, dieses Anliegen einfach dem Verordnungsgeber, also dem Bundesumweltministerium, zu überlassen. Geboten sei ein Verfahren, so das Gericht, „das sich durch Transparenz auszeichnet und das die Beteiligung der parlamentarischen Opposition gewährleistet“. Das ist zu begrüßen; denn eine bloße Beteiligung des Bundestags wird alledem nicht gerecht.

Was also muss nun konkret geschehen? Auch dazu gibt das Gericht Anhaltspunkte, die allerdings alles andere als einfach in der Umsetzung sind. Immerhin, eine jährliche, sektorspezifische Festlegung von Emissionszahlen wird nicht gefordert. Ganz im Gegenteil: Es wird darauf hingewiesen, dass technische Entwicklungen und Verhaltensinnovation nicht genau genug vorhersehbar sind. Eine zu frühe Festlegung der Entwicklungspfade könne im ungünstigsten Fall sogar Entwicklungspotenziale verschenken. Das sehe ich ganz genauso und will nicht verhehlen, dass ich mich über diesen Satz besonders gefreut habe. Viel zu sehr glauben wir manchmal, zukünftige Entwicklungen bis ins letzte Detail gestalten zu können. Das ist eine gefährliche und für die Klimapolitik eher hinderliche Fehleinschätzung, angesichts der Komplexität, der Vielzahl der Möglichkeiten und der Eigenzeit verschiedener Technologien, Innovationen und Veränderungsprozesse, die alles andere als eine lineare Dynamik haben.

Allerdings sind „klare Planungshorizonte“ und damit sicher auch weitere Zwischenziele angemahnt. Aufgrund des Klimaschutzgebots des Art. 20a GG müssten die Festlegungen für die weitere Zukunft „einen Reduktionspfad weisen, der unter Wahrung des verbleibenden Emissionsbudgets zur Klimaneutralität führt“. Heißt das also: Für die die Zeit nach 2030 geht es nur noch um die Verteilung dieser einen vom Sachverständigenrat errechneten Gigatonne CO2? Das wäre aus heutiger Perspektive klima- und gesellschaftspolitisch kaum möglich, selbst wenn man der Auffassung ist, die technologischen Voraussetzungen seien gegeben. Zur Erinnerung: Im Jahr 2020 lagen die jährlichen Emissionen Deutschlands bei knapp 0,75 Gigatonnen. Selbst wenn wir die CO2-Emissionen bis 2030 verglichen mit 1990 um etwa 75% senken würden, läge der Ausstoß im Jahr 2030 immer noch bei rund 0,3 Gigatonnen jährlich und wäre drei Jahre später folglich verbraucht. Die globalen jährlichen Emissionen liegen in den kommenden Jahren übrigens zwischen 35 und 40 Gigatonnen.

Will man in den Jahren nach 2030 also überhaupt noch Raum für Emissionen haben, muss der konkrete Reduktionspfad nun auch für die Jahre bis 2030 wohl erheblich angepasst werden. Das wiederum hatte die Bundesregierung vor dem Hintergrund der Zielverschärfung der EU sowieso vor. In welchem Ausmaß wird sich bald zeigen. Dabei wird auch das Ambitionsniveau der jetzigen Klimaziele von vielen bereits - aus nicht ganz abwegigen Gründen - als hoch betrachtet.

Wir werden uns auf eine grundlegend ambitioniertere Herangehensweise beim Klimaschutz einstellen müssen. Aber auch auf eine permanente Abwägung der Einschränkung heutiger Grundrechte zugunsten der Nutzung eben dieser Grundrechte in der Zukunft. Was das alles für die klimapolitische Debatte, für die Instrumente und Maßnahmen, für das Gemeinwohl oder für Entschädigungsforderungen mit sich bringt, ist heute noch nicht abzusehen.

Ein Blick auf die internationale Dimension von Klimaschutz

Das Bundesverfassungsgericht stellt fest, dass die durch die Verfassung gegebene Schutzpflicht auch zu einem international ausgerichteten Handeln zum globalen Schutz des Klimas verpflichtet. Schließlich sei „eine Lösung des globalen Klimaproblems nur möglich, wenn weltweit Maßnahmen zum Klimaschutz ergriffen“ würden. Auch wenn das international nicht gelänge, blieben gemäß der Verfassung nationale Maßnahmen selbstverständlich nach wie vor verpflichtend. Das Gericht beschreibt recht schön, dass das Pariser Übereinkommen „das wechselseitige Vertrauen in besonderer Weise zur Wirkungsvoraussetzung“ gemacht hat: „Die Schaffung und der Erhalt von Vertrauen in die Erfüllungsbereitschaft der Vertragsstaaten gelten damit als Schlüssel zur Effektivität des internationalen Klimaschutzabkommens“. Und auch das verpflichtet natürlich zu eigenen ambitionierten Maßnahmen; als vertrauensbildende Maßnahme sozusagen.

Ein zentraler Aspekt aber fehlt mir in dem Urteil: die Abwägung zwischen einem Handeln in Deutschland und in anderen Ländern der Welt. Kann es nicht im Sinne von globaler Kooperation und dem Nutzen und der Effektivität internationaler Kooperationen sinnvoll sein, Abwägungen zwischen Handeln in Deutschland und Handeln in anderen Ländern der Welt zu treffen? Muss es das nicht im Sinne des Klimaschutzes sogar? Es könnte auch eine vertrauensbildende Maßnahme im Sinne des Pariser Abkommens sein, einen gewissen Teil der im nationalen zu ermöglichenden Emissionen zeitlich zu verschieben, weil beispielsweise die für die letzte Strecke benötigten Technologien einfach noch zu teuer oder gar nicht vorhanden sind und man mit gleich hohen Investitionen in anderen Teilen der Welt einen viel größeren Nutzen für den Klimaschutz leisten kann. Das Pariser Abkommen sieht das in gewisser Weise ja sogar vor.

Der Wirtschaftswissenschaftler Prof. Ockenfels formuliert noch spitzere Anfragen im „Handelsblatt“ in einer pointierten Kritik: Kooperation basiere auf dem Gegenseitigkeitsprinzip. Eine höchstrichterlich geforderte einseitige Selbstverpflichtung bezüglich deutscher Minderungsziele mindere die Chancen auf internationale Kooperation und damit auf erfolgreichen Klimaschutz. In anderen, etwas flapsigeren Worten ausgedrückt würde das heißen: Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts schade möglicherweise sogar dem globalen Klimaschutz. Und damit dann auch den Grundrechten der hier lebenden Menschen, die er eigentlich schützen soll. Dem gegenüber steht natürlich die aktuelle Beobachtung, dass gerade die Versprechen ganzer Wirtschaftsblöcke, sich der Klimaneutralität zu verschreiben eine gewisse Dynamik ausgelöst haben, die nun vielleicht in guter Kooperation münden können. Eine Art Kairos-Moment. Sicher aber ist das noch lange nicht und wenn Ockenfels Gedanke nicht ganz von der Hand zu weisen ist, kann man sich nur wünschen, dass das Bundesverfassungsgericht schon bald wieder Gelegenheit bekommt, sich mit der komplexen Thematik auseinanderzusetzen.

Manche Fragen bleiben in jedem Fall: Schützen wir nicht die Grundrechte hier lebender Menschen stärker dadurch, wenn wir in anderen Ländern mehr CO2-Emissionen vermeiden als wir es mit gleichen Mitteln in Deutschland erreichen würden? Eine schwierige Frage. Wenn man sie stellt, läuft man Gefahr als jemand abgestempelt zu werden, der gegen ambitionierten Klimaschutz in Deutschland ist. Das ist beileibe nicht meine Absicht! Die globalen Herausforderungen des Klimawandels sollten uns aber ein Anlass sein, hierüber mehr nachzudenken. Insgesamt erscheint es mir, dass wir in Deutschland und auch in Europa dieser Frage zu sehr aus dem Weg gehen und damit unserer globalen Verantwortung nicht ausreichend gerecht werden. Und vor dem Hintergrund des äußerst restriktiv formulierten nationalen Restbudgets des Bundesverfassungsgerichts und den erwarteten schwierigen Abwägungen bezüglich der intertemporalen Grundrechtswirkungen insgesamt gibt es auch eine moralische Verpflichtung, sich dem zu stellen.

Ein erstes Fazit

Freiheit und Grundrechte müssen intertemporal gedacht werden und dieses Denken muss sich in konkretem politischen Handeln niederschlagen. Das ist eine starke Botschaft. Klimaneutralität hat Verfassungsrang und frühzeitige Weichenstellungen unter Einbindung des Bundestags auf dem Weg dahin sind essenziell. Sie sind Grundlage für den erforderlichen Entwicklungsdruck und die damit verbundene Planungssicherheit. Das gilt nicht nur für Wirtschaftsakteure, sondern für die Gesellschaft insgesamt. Im Grunde beschreibt das Bundesverfassungsgericht den transformativen Charakter einer neu zu entwickelnden Klimapolitik. Sie reicht weit über Technologieentwicklung hinaus und umfasst die gesamte Art wie wir leben und arbeiten oder unsere Zukunft planen. All das wird im gegenwärtigen Diskurs allenfalls partiell abgebildet. Folglich stehen uns die eigentlichen gesellschaftlichen Debatten noch bevor. Das Bundesverfassungsgericht ermahnt uns, diese Debatten jetzt zu führen, denn es erkennt, dass die Veränderungen gewaltig sind und viel Zeit brauchen.

Eine wichtige Orientierung für diese Debatte aber hat uns das Gericht auch noch mitgegeben: „Ob und auf welche Höhe die CO2-Konzentration in der Erdatmosphäre und der Temperaturanstieg zu begrenzen sind, ist eine klimapolitische Frage. Sie ist nicht durch die Naturwissenschaften zu beantworten.“ Das Mandat liegt also im Feld der Politik. Und es ist unser aller Aufgabe dieses Mandat aufzugreifen und an der Gestaltung mitzuwirken.

Seien Sie herzlich gegrüßt

Andreas Kuhlmann

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